程实专栏,看上去绝对美丽

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(作者为程实、王宇哲、钱智俊,程实为中国工银国际研究部主管、首席经济学家、董事总经理;王宇哲为工银国际资深经济学家;钱智俊为工银国际高级经济学家;本文仅代表其本人观点。)

特约记者 悦生 北京报道

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格林斯潘提出的“饿死野兽”,曾经是一种在上个世纪80年代的美国,尤其是在共和党内部颇受追捧的财税手段。所谓饿死野兽,是指通过减税促成政府财政收入的削减,“刻意”营造出一种财政预算危机的局面,最终达到让政府减少财政支出的目的。然而,1981年至1989年的里根时代证明,减税非但没能饿死野兽,反而让美国的联邦债务从9070亿美元攀升到了2.2万亿美元。而小布什在2001年和2003年,分别实行的总额达1.35万亿美元和7260亿美元的减税,最终带来的联邦债务和赤字双双攀升的局面,又一次对饿死野兽进行了“证伪”。

资料图片:2013年10月,华盛顿,美国国会大厦屋顶。REUTERS/Jonathan Ernst

4月26日,步里根和小布什后尘,特朗普在竞选时就高调喊出的税改计划也终于得以粗略呈现。面对已经高达20万亿美元的联邦债务,现在在美国,显然已经没有人再“天真”到相信减税能够饿死野兽这个命题,而连减税后仍然能够保持所谓的“财政中立”效果的假设,似乎也已经鲜有人愿意相信……

“纸上得来终觉浅,绝知此事要躬行”。全球都需要一场供给侧结构性改革,但对于不同的经济体,改革的重心有所不同。近日,美国税改方案于参议院通过,大幅降低企业税、温和调整个税是税改的核心。

特朗普上周给出的税改计划,是一页或许连学生交作业都略嫌“浮皮潦草”的A4纸。粗枝大叶的框架甚至让外界怀疑,这只是为了粉饰所谓的“百日新政”而临时凑成的。然而,尽管缺乏相当的形式感以及必要的细节,却仍然不得不说特朗普毕竟还是博眼球的高手,仅仅“15%”、“征收境外利润回流税”、“个税起征点翻番”几个字眼,就已然让外界兴奋不已。

我们认为:第一,从投入产出表的分析来看,制造业有望成为税改的首要受益行业,企业税和海外利润税的降低利于解决美国产业空心化问题,促进虚拟经济和实体经济的再平衡,挖掘经济增长的新动能,但长期效果有赖于就业、教育等配套政策的支持。

根据这份“骨感”十足的减税计划,首先在个税方面,美国的个税等级会从现行的七档被减少至10%、25%和35%三个档次,个税起征额也会从目前的12700美元翻番上调至25400美元。遗产税、房产税,也一并出现在了特朗普的减税阵列;企业税收方面,按照特朗普目前呈现的计划,未来的企业税率将会从现行的35%被下调至15%。根据美国国会预算办公室(The Congressional Budget Office)的数据,以2012年为例,美国企业所承担的最高税率实则为39.1%,是G20国家里企业税率最重的国家。即便平均下来,美国企业所承担的税率也有29%之多,是G20国家里位列第三高的国家。如果特朗普15%的企业税率最终得以实行,届时美国的企业税收将会是G20国家里除了德国和英国之外税率最低的国家。除此以外,按照特朗普呈现出的这份减税计划,未来还拟将对美国企业海外利润回流的部分进行一次性征收。虽然,具体的征税额度在这张A4大小的税改计划中没有透露,但根据此前特朗普在竞选中的表态,外界普遍猜测对海外利润回流的一次性征税会是在10%左右。依据Capital Economist的数据,目前美国企业在海外留存的利润规模约有2.6万亿美元左右,例如苹果公司最新披露出的2568亿美元的现金中有相当部分就留存在了海外。按照现行的税收办法,美国企业盘踞在海外的利润要回归,需要面临的是35%的税收。如果践行特朗普的税改计划对海外利润回流进行一次性10%上下的收税,势必会利导相当规模的海外利润回归美国,从而参与到企业分红、并购等一系列经济行为中。

第二,对家庭减税的作用短期受“涓滴效应”的影响,长期则取决于特朗普政府在经济增长与收入不平等之间权衡的结果,高收入阶层始终受益,而低收入阶层长期利益难以保障。

不得不说,特朗普给外界确实描绘出了一幅未来“避税天堂”的图景。

第三,特朗普税改走出了一条中间道路,从内容丰富性上可以与里根的“供给侧理念”相提并论,但搭配的宏观条件更接近小布什采用“需求端思维”时所面临的经济场景。

然而,尽管看上去很美,值得注意的是,这份雄心勃勃的减税计划背后,并没有任何来自于“财政中立”原则的背书。除了财长努钦笼统给出的减税会刺激经济从而抵扣掉财政损失之外,关于如何才能在如此大力度的减税中依旧保持财政的中立,特朗普的团队似乎也并没有太好的说辞。

展望未来,增长中枢、劳动力市场、财政收入、债务约束、货币政策等都会对税改政策路径产生影响,也决定了“拉弗曲线”的相对位置,财政成本如何横、纵向分摊将是特朗普政府面临的潜在挑战。

截至目前,特朗普公布的税改计划是一份缺失了医改释放部分赤字压力,这个为减税保驾护航的关键前提;以及没有囊括进边境税,这个在众议院的共和党人眼中能够相当程度上填补减税所带来的财政损失的计划。按照此前的逻辑,医改在未来10年里释放出的3370亿美元的财政盈余,以及通过征收边境税对减税带来的财政损失进行部分弥补,是新的税改计划要符合参众两院“口味”的重要条件。这样的缺失,就让特朗普的税改计划,无论是最终得以实现的力度,抑或是能够通过正式立法的时间,都被打上了问号。

综合评价,美国税改短期提振增长,长期喜忧参半,拉弗曲线的税收红利在真实的经济复苏下有望得以释放,但税改自身对优化产业结构的推动持续力有限,财政空间受限也将制约科研、民生等领域开支的增长。

而至于减税后的效应,是否真如财长努钦提到的会刺激经济增长,从而会反向增加联邦税收收入这样乐观,似乎也很难讲。不能否认,里根时代,经济确实获得了2.9%的增长,但是要把那次所有经济增长的功劳都归给里根的减税,似乎颇为偏颇。除了减税,在里根时代,另一个不容忽视的事实是,美联储降息了近50%。从里根上任时的19%的联邦基金基准利率到次年11月的9%,里根头一个任期内的美联储是在大幅度地释放流动性。这样的流动性毋庸置疑地为当时美国经济的增长助力不少。然而,世异时移,现在的美联储已经走到了加息、缩表的道路上。根据《纽约时报》的数据,特朗普的减税计划所造成的财政损失,需要美国经济增速达到4.5%才能勉强获得弥补。而美国商务部日前公布的最新数据,今年一季度美国的经济增长只有寥寥的0.7%。

美国税改方案于参议院通过,大幅永久性降低企业税、温和调整个税是税改的核心。随着税改方案上周末于参议院惊险通过,在共和党占据国会两院议席优势的情况下,特朗普上任后终于迎来首项重要的政策里程碑。

目前,关于特朗普减税计划的前途,最普遍的预计就是最终会诉诸预算和解(budget reconciliation )。按照这一程序,特朗普的减税计划不再需要在参议院获得60票的绝对多数才能通过,而只是需要获得50票即一半的得票数即能获得通过立法。这就为在参议院有着52席优势的特朗普提供了绝对的便利。此前,小布什2001年和2003年的减税走的就是这样的“捷径”。然而,预算和解往往会有一个落日条款。换言之,如果依据预算和解来走,特朗普的减税就只能实行10年,也就是说特朗普的税改将会是一个临时性的税改而并非永久的税改。这对于减税的效果来说,无疑是一个利空。

税改法案以大幅降低企业税、温和调整个税为核心:企业税和海外利润税显着下降,大企业税从现行35%降至20%,小企业税也相应调低,海外企业利润留存将一次性征税;个税有望简化并温和降低,免征额度或起征点上调,抵扣额度翻倍。

因此,是否会沦为只是看上去很美?特朗普税改计划的未来,仍然是个谜。

结合不同口径的测算,此次税改将在十年内净减税约1.5-2.0万亿美元,相当于美国同期GDP约0.8%。税改方案通过也有利于特朗普赢得舆论和选民,为中期选举奠定基础。

降低企业税有助于解决产业空心化问题

对企业减税将提高产业竞争力,整体经济增长受到的带动效应仍需配套政策的跟进。除了科技、能源、房地产等行业(实际有效税率已经低于20%)受税率下调影响有限之外,大幅降低企业税将直接带来美国各类企业的盈利增加,从而进一步刺激投资,最终增强本土企业的市场份额和竞争力。

通过对比美国2016年和2001年的投入产出表,我们可以合理推演税改受益行业的分布。制造业有望成为税改的首要受益者。从产业分工的角度看,美国大部分行业的可贸易程度随着全球化的发展明显上升,除了交通和仓储业外,基本原料和制造业的可贸易程度仍然远高于服务业,税收下降叠加海外收入回流的税收优惠,有望吸引美国制造企业回到本土经营,这将利于解决美国产业空心化问题。

但从内生发展动力上看,服务业仍然是美国国内需求的主导行业,本世纪以来,随着制造业趋势性萎缩,服务业占比持续上升,税改也将提振美国较之于存在替代关系的发达经济体在服务业领域的相对竞争力。

从整体经济增长来看,学理对于减税本身的效果就存在不小争议,而从美国历次税改来看,其长期效应也受宏观变量和其他政策措施的共同作用,仅凭税率的下降而断言经济增速的提振过于草率。

事实上,在80年代初和本世纪初美国开启的两次减税之后,平均经济增速相较于之前的十年甚至有所下滑。从特朗普改善实体经济相对地位的初衷出发,税改还需要与就业、教育等其他结构性改革措施有机结合。

比如,从就业岗位的分布看,美国低端服务业就业人数比例相对稳定,而高端服务业就业人数持续上升,制造业就业人数持续下降。要将税率红利真正转变为税基的显着增厚,夯实人力资本、鼓励创新创业仍需要配套政策的支持。

“涓滴效应”和“马太效应”的相对大小决定个税改革成败

对家庭减税有望通过“涓滴效应”提振经济增长,但偏向中高收入阶层的税改将加剧分配的不平等。根据IMF关于美国个税改革分配效应的研究,我们可以得出两个重要结论:一是任何形式的个人所得税减免都可能使美国低收入群体受益,即使只针对富人减税或低收入群体没有直接获得减税也如此,即所谓“涓滴效应”有成立的基础。

就美国社会的实际而言,随着收入增长,消费支出于初级产品和制造业产品的比重迅速下降,收入最高的前20分位家庭平均约有75%的服务性消费支出。由于较富裕的群体将更大的消费支出用于服务,当减税针对较高收入群体时,这些群体会将部分税收红利支出于通常由低收入人群提供的服务中,从而带来低收入群体的收入上升。

二是减税的偏向是政府在经济增长与收入不平等之间权衡的结果。对美国较高收入群体的减税将通过增加投资和劳动力供应带来更大幅度的经济增长,但也会加剧收入两极分化和不平等,二者之间面临选择(trade off)。

目前,特朗普的税改方案更为偏向富人,将导致高收入阶层始终受益,而低收入阶层在国民收入中的份额长期将相对下降。特朗普的个税改革方案,特别是取消遗产税和“替代性最低限额税”等措施只涉及高收入群体,其对经济的影响短期将取决于“涓滴效应”的大小,而长期则主要受阶层分化加剧速度的作用。

从政治经济学的角度,通过税改换取短期的经济增长和选民支持可以为特朗普谋求连任赢得先机,但如何避免贫富差距扩大的“马太效应”侵蚀经济长期增长的基础将是税改成败的关键。

中间道路:短期亢奋提振经济,长期影响喜忧参半

综合考虑政策力度、宏观环境等因素,特朗普税改效应或介于“里根模式”和“小布什模式”之间。历史上,减税是共和党执政的传统理念,在共和党总统任期内也往往会出现大规模减税。近五十年来,主要的例子为里根和小布什总统的减税,而具体措施的酝酿都集中在执政的初期。

我们认为,特朗普税改介于“里根模式”和“小布什模式”之间,从内容丰富性上可以与里根的“供给侧理念”相提并论,但搭配的宏观条件更接近小布什采用“需求端思维”时所面临的经济场景。

从经济学逻辑来讲,特朗普税改寄望于以强力地企业减税来促进制造业回流,进而推升长期经济增长潜力,是供给经济学(supply-sideeconomics)理论的政策实践。但从面临的宏观环境来看,随着美国经济的真实复苏,特朗普采取了温和式中高收入阶层减税措施,事实上兼具试图用消费升级进一步带动短期经济增长的“涓滴效应”色彩。

展望税改的效果,增长中枢、劳动力市场、财政收入、债务约束、货币政策都会对其政策路径产生影响:

第一,从经济基本面来看,当前美国的GDP增速、核心通胀水平、失业率、产能利用率都相对接近于小布什税改的时期,财政扩张的短期效果与80 年代初不可同日而语,特别是与里根时代通胀引发税级推升(Bracket Creeping)所带来的减税需求有本质区别。但在劳动参与率、就业率等劳动力市场结构性指标方面仍存在改善空间,与里根时期较为类似。

第二,从财政收入占GDP比重来看,目前联邦财政收入在五十年来的中位水平附近,低于本世纪初20%的高位。从1986年里根实施第二次税改效果的经验来看,在经济复苏稳健的前提下,本次税改带来的“拉弗曲线”红利或将出现。

第三,从债务水平来看,美国联邦债务总额当前已经超过GDP的100%,远高于里根时期32%的水平,也被视为历次税改所遗留的确定性结果。一旦特朗普税改并没有看到税基迅速扩大的短期效应,在债务负担的压力下,财政面临缩减开支的风险。依赖于财政补贴的领域,比如新能源、科研开支、民生等将率先遭受冲击。

第四,随着金融危机后长期实施的低利率和非常规货币政策逐步退出,当前美国货币政策正在随着实体经济的复苏日益收紧,财政刺激的结果将导致通胀风险上升,货币政策的收缩进程可能更快。这将引致融资利率走高,抵消掉减税所带来的企业盈利和家庭收入提升。

综合起来,我们认为,美国税改的短期亢奋将通过企业回流、“涓滴效应”等提振增长;长期影响喜忧参半,拉弗曲线上部的税收红利在真实的经济复苏下有望得以释放,但税改自身对优化产业结构的推动持续力有限,与之相关的收入极化、债务约束等也对经济长期前景构成挑战。

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